Sentencia C-140/98
ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Determinación de estructura/ENTIDAD
DEL ORDEN NACIONAL-Modificación de estructura
Para la Corte es evidente que la facultad
asignada al Congreso de la República en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución
para "determinar la estructura" de entidades de la rama ejecutiva del
orden nacional es distinta de la atribuida al Presidente de la República en el
numeral 16 del artículo 189 del mismo ordenamiento que lo autoriza para
"modificar la estructura" de esas mismas entidades.
"Determinar" según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española, significa "fijar los términos de una cosa";
"Distinguir, discernir"; "señalar, fijar una cosa para algún efecto".
En consecuencia, le compete al Congreso establecer o definir la distribución,
forma y orden como están conformadas las entidades públicas del orden nacional
a que alude el precepto superior antes señalado. Es decir, que debe especificar
cuáles son las secciones, divisiones, dependencias, etc., que conforman o
integran dichos entes. "Modificar", por su parte tiene, entre otras,
las siguientes acepciones: "Limitar, determinar o restringir las cosas a
cierto estado en que se singularicen y distingan unas de otras"; "transformar
o cambiar una cosa mudando alguno de sus accidentes"; etc. Quiere ello
decir, que corresponde al Presidente de la República variar, transformar o
renovar la organización interna de cada una de las entidades creadas por la
ley. Así las cosas, "el órgano legislativo sigue manteniendo la función de
crear la parte 'estática y permanente' de la administración pública, mientras
que el Gobierno debe ocuparse de la parte 'dinámica' y cambiante de la misma,
de acuerdo con los criterios generales que establezca la ley y las necesidades
políticas y económicas del momento.
ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Corresponde al Congreso facultad de
supresión o fusión
La facultad de suprimir o
fusionar dependencias de entidades del orden nacional es una atribución
privativa del Congreso de la República, que bien podía delegar en forma
transitoria al Presidente de la República mediante la concesión de facultades
extraordinarias.
PROYECTO DE LEY-Solicitud de reabrir debate
no requiere aprobación por mayoría absoluta
La solicitud de reabrir el debate de un
artículo no requiere de su aprobación por mayoría absoluta, pues se trata de
una determinación distinta e independiente del contenido de la norma que se
propone analizar nuevamente. Que la disposición que se pretende discutir otra
vez, se refiera a la concesión de facultades extraordinarias, en nada afecta la
votación requerida, pues la Constitución lo que exige es que la aprobación de
la concesión de facultades extraordinarias, se haga por mayoría absoluta.
PROYECTO DE LEY-Caso en que se permite simultaneidad del
segundo debate
El mismo día en que se aprobó en segundo
debate el proyecto de ley en el Senado se inició el debate en la Cámara, lo que
significa que no transcurrió el término mínimo exigido en el artículo 160 de la
Carta que en su parte pertinente, prescribe: "....entre la aprobación del
proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán
transcurrir por lo menos quince días". Sin embargo, este hecho no implica
la inconstitucionalidad del proyecto de ley, pues el artículo 183 del
Reglamento del Congreso permite la simultaneidad del segundo debate en los
casos en que el primer debate haya sido conjunto, como ocurrió en el presente
asunto.
PROYECTO DE LEY-Finalidad de la publicación
La publicación de las ponencias, como se
ha reiterado, tiene un propósito fundamental cual es poner en conocimiento de
los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o
Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar
y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en
las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de esta manera los miembros
del Congreso puedan tener una mayor y mejor ilustración sobre los asuntos que
se sujetan a su aprobación y así participar activamente en los debates
correspondientes.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Utilización en varios decretos
Siendo varias las actividades que debía
ejercer el Gobierno y en relación con distintas entidades, bien podía por razones de técnica legislativa dictar
un decreto para cada uno de los órganos o entidades que fuera a suprimir o
fusionar, sin infringir con ello la Constitución. Lo que no puede hacer el
Gobierno una vez dictado el decreto respectivo en relación con una determinada
entidad, es volver nuevamente sobre el mismo asunto, ya sea para modificar el
decreto o derogarlo con fundamento en las mismas atribuciones conferidas, por
carecer de competencia para ello debido a que las facultades ya han sido
utilizadas.
COMISIONADO NACIONAL DE POLICIA-Inconstitucionalidad de la supresión
La Corte procederá a declarar inexequible
el decreto acusado por exceder el límite material señalado en la ley de
facultades, pues las funciones que en materia disciplinaria cumple la oficina
del Comisionado Nacional de Policía pueden coexistir con las asignadas a la
Procuraduría General de la Nación y, por tanto, no es posible sostener que
entre esas dos entidades existe duplicidad de funciones.
Referencia: Expediente D-1799
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 30 de la ley 344 de 1996 y el decreto
1670 de 1997
Demandante: Jorge Enrique
Ibañez Najar
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de abril
de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR, presenta demanda
contra el artículo 30 de la ley 344 de 1996 y el decreto 1670 de 1997, por
infringir distintos preceptos constitucionales.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales establecidos para esta clase de procesos, procede la Corte a decidir.
II.
NORMAS ACUSADAS
El texto de las disposiciones que se
impugnan es el que aparece a continuación:
"LEY 344 DE 1996
"ARTÍCULO 30. Revestir al Presidente de la República
de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a
partir de la fecha de publicación de la presente ley, para suprimir o fusionar,
consultando la opinión de la Comisión de Racionalización del Gasto Público,
dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que
desarrollen las mismas funciones o que traten las mismas materias o que cumplan
ineficientemente sus funciones, con el propósito de racionalizar y reducir el
gasto público. Igualmente, tendrá facultades para separar la Unidad
Administrativa especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
"Parágrafo 1. El ejercicio de las facultades que se
confieren en el presente artículo no incluyen los órganos o dependencias o
entidades a los cuales la Constitución les reconoce un régimen de autonomía.
"Parágrafo 2. Para el ejercicio de estas facultades el
Gobierno solicitará a las Mesas Directivas de las respectivas comisiones de
Senado y Cámara, la designación de tres Senadores y tres Representantes que lo
asesoren en el tema propio de acuerdo con las funciones de cada una de
ellas."
DECRETO 1670 DE 1997
(junio 27)
"Por el cual se suprime
la Oficina del Comisionado Nacional de la Policía Nacional del Ministerio de
Defensa Nacional.
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas
por el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, consultada la opinión de la Comisión
de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas y previa asesoría del
honorable Congreso de la República,
DECRETA:
CAPITULO I
SUPRESION DE DEPENDENCIAS
Artículo 1.
Supresión de dependencias.
Suprímese, a partir de la publicación del presente Decreto, la Oficina
del Comisionado Nacional y el cargo de Comisionado Nacional para la Policía
Nacional del Ministerio de Defensa Nacional, creado mediante Ley 62 de 1993.
Parágrafo. Proceso de Transición.
Dentro de los diez días siguientes a la vigencia del presente Decreto,
la Dirección General de la Policía establecerá los mecanismos para que, a más
tardar el 1º de septiembre de 1997, las obligaciones, los procesos en curso y
los archivos a cargo de la Oficina del Comisionado, sean traspasados a la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y a la Policía
Nacional, según las competencias legales correspondientes.
Artículo 2. Traspaso de bienes.
Concluida la supresión de la Oficina del Comisionado Nacional para la
Policía, el Ministerio de Defensa adelantará las acciones pertinentes para que
los bienes, derechos y archivos pasen a la Policía Nacional.
Artículo 3. Atribuciones de los funcionarios de la
planta actual. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo primero, los funcionarios de la actual planta de personal, continuarán
ejerciendo las funciones a ellos asignadas, hasta tanto se supriman los cargos.
CAPITULO II
Disposiciones laborales
Artículo 4. Supresión de empleos.
Dentro del término establecido en el artículo primero, se suprimirán los
empleos de la planta de personal de la Oficina del Comisionado Nacional para la
Policía.
Artículo 5. Indemnizaciones.
Los empleados públicos de carrera a quienes se les suprima el cargo como
consecuencia de la supresión dispuesta en el presente Decreto, tendrán derecho
a la indemnización consagrada en la Ley 27 de 1992, su Decreto Reglamentario
1223 de 1993 y las normas que los modifiquen o sustituyan.
CAPITULO III
Disposiciones varias
Artículo 6. Obligaciones especiales de los empleados de
manejo y confianza y los responsables de los archivos.
Los empleados que desempeñen empleos o cargos de manejo y confianza y
los responsables de los archivos de la Oficina del Comisionado Nacional para la
Policía, deberán rendir las correspondientes cuentas fiscales e inventarios, a
efectuar la entrega de los bienes y archivos a su cargo, conforme a las normas
y procedimientos establecidos por la Contraloría General de la República, la
Procuraduría General de la Nación, la Contaduría General de la Nación y el
Archivo General de la Nación, sin que ello implique exoneración de la
responsabilidad a que haya lugar en caso de irregularidades.
Artículo 7. Vigencia. El presente
Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias en especial los artículos 21, 22, 23 y 24
de la ley 62 de 1993 y el Decreto 1588 de 1994.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Santa Fe de Bogotá,
D.C., a 27 de junio de 1997."
III. LA DEMANDA
1. Inconstitucionalidad del artículo 30
de la ley 344 de 1996
El demandante considera que el artículo
30 de la ley 344 de 1996 viola el artículo 150-10 de la Constitución, al
desconocer algunos de los requisitos exigidos en dicha norma, a saber:
1.1 El Gobierno no justificó la necesidad y
la conveniencia
Dice el actor que en el caso objeto de
demanda, el Gobierno al presentar el proyecto de ley 89/96 Senado,
"planteó varias alternativas para solucionar la crisis fiscal por la que
atraviesa el país y principalmente para atacar en forma frontal los problemas
estructurales del gasto público que llevó a un creciente deterioro del ahorro
corriente, entendido como la diferencia de los ingresos corrientes, menos los
gastos de funcionamiento e intereses de la deuda, que pasó de una situación
positiva equivalente al 0.8% del PIB en 1990, a una negativa de 2.4% del PIB en
1996..... en el caso de los servicios personales, el crecimiento proviene de
las nuevas instituciones creadas en la Constitución (0.47 puntos), de la nivelación
salarial de la fuerza pública (0.28 puntos), de la rama judicial (0.13 puntos)
y otras provenientes de reclasificaciones de plantas (0.12 puntos)."
Para resolver tal problema el Gobierno
señaló algunas alternativas que aparecen consignadas en la exposición de
motivos del proyecto de ley y solicitó al Congreso facultades para:
"cambiar la naturaleza jurídica y suprimir, fusionar o reestructurar
órganos y entidades del orden nacional con el propósito de racionalizar y
reducir el gasto público. De la fusión de órganos y entidades puede surgir una
tercera, sin que ello se considere la creación de una nueva."
En consecuencia, sostiene que para
justificar la concesión de facultades, el Gobierno al solicitarlas y el
Congreso al concederlas han debido tener en cuenta "si existían
dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que
desarrollaran las mismas funciones o trataran las mismas materias, para
demostrar la necesidad y conveniencia de fusionarlas o suprimirlas con el fin de
reducir o racionalizar el gasto público". Igualmente, debía estudiar
"si existían algunas de esas mismas entidades que cumplieran en forma
ineficiente sus funciones, utilizando indicadores para medir la eficiencia o
ineficiencia, como también establecer si con la fusión o supresión de
dependencias se obtendría la finalidad de racionalizar el gasto público".
En conclusión a lo expuesto señala el
accionante que "el Gobierno reconoció en la exposición de motivos del
proyecto que los problemas fiscales originados por los servicios personales
provenían de factores distintos al tamaño de la rama ejecutiva del orden
nacional, al tiempo que simplemente solicitó facultades extraordinarias para
cambiar la naturaleza de entidades, suprimirlas, fusionarlas o reestructurarlas,
con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público, sin que se hubiera
demostrado, para que se aprobara esta norma, la necesidad y la conveniencia
pública de pedirlas con el objeto de que el Congreso otorgara las facultades
solicitadas, razón por la cual ello debe conducir a que se declare la
inexequibilidad del artículo acusado".
1.2 Las facultades conferidas para suprimir o
fusionar entidades no son precisas
Afirma el demandante que las facultades
conferidas en el artículo 30 de la ley 344/96 al Presidente de la República,
"son imprecisas porque aunque se señaló un límite orgánico -las entidades,
órganos y dependencias de la rama ejecutiva del Poder Público del orden
nacional-, el es tan amplio como infinito, puesto que nadie sabe cuántas
entidades, órganos o dependencias de la rama ejecutiva del poder público
existen en Colombia. La afirmación es aterradora, pero es cierta. Ninguna
autoridad pública sabe cuántos órganos y entidades existen y cuántas
dependencias de éstas."
1.3 No podían conferirse facultades para
fusionar o suprimir dependencias u oficinas de una misma organización
administrativa
Sostiene el accionante que de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 150-7 de la Constitución, corresponde al
Congreso "determinar la estructura de la administración nacional y crear,
suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica" Facultad que
incluye la de señalar las dependencias que componen cada una de esas entidades.
Entonces, "creada una entidad por la ley y definida en ella su estructura
básica, la modificación de dicha estructura ya no corresponde al Congreso sino
al Gobierno, el cual debe obrar para tal efecto con sujeción a los principios y
reglas generales que defina la ley, según lo ordena el artículo 189 de la
Constitución Política..... Dicha ley es una ley marco que debe definir los principios
y reglas generales para que el Gobierno proceda de conformidad". Por
tanto, si el Congreso no tiene competencia para modificar la estructura de una
entidad administrativa del orden nacional y, por ende, para crear, suprimir,
fusionar o reestructurar las dependencias que la integran, no puede conferir
facultades extraordinarias al Gobierno para trasladarle, pro tempore, una
competencia legislativa de que carece. Hacerlo implica arrebatarle la
competencia al Gobierno y trasladársela para que la ejerza sólo temporalmente,
con franca violación de la Constitución Política."
1.4 La aprobación de la disposición acusada
no se hizo por mayoría calificada
La concesión de facultades, de acuerdo
con el artículo 150-10 de la Carta, requiere de la aprobación de la mayoría
absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras. El artículo 30 de la ley,
según el acta de la sesión plenaria del 11 de diciembre de 1996 del Senado de
la República, no fue aprobado, puesto que luego de realizada la votación
nominal, obtuvo 40 votos a favor y 16 en contra. Ello significa que dicho
artículo no fue aprobado por no tener la votación reglamentaria, según se lee
en la Gaceta del Congreso No. 615 del 20 de diciembre de 1996". Sin
embargo, posteriormente se presentó un artículo sustitutivo que es igual al
texto del artículo 30 de la ley, el cual también fue aprobado irregularmente
por 56 votos afirmativos y 16 negativos, puesto que el artículo en estudio era
el aprobado por las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, pero al presentarse
el sustitutivo que propuso la supresión de aquél, era éste el que estaba en
consideración. Entonces "siendo éste un artículo sustitutivo se votó
primero en la sesión del 11 de diciembre y se negó, por lo cual se pasó a
discutir el artículo 30 del proyecto, el cual no fue aprobado en la sesión del
11 por no alcanzar la votación reglamentaria, razón por la cual fue negado. La
revocatoria de esta decisión y la reapertura de la discusión no fue aprobada
reglamentariamente, razón por la cual, no podía existir un artículo sustitutivo
como el que se votó. En consecuencia, el artículo 30 del proyecto que otorgaba
las facultades extraordinarias fue negado y el artículo sustitutivo no fue
aprobado reglamentariamente, razón por la cual el trámite del proyecto, en cuanto
se refiere a este artículo adolece de un vicio insubsanable, por lo cual debe
ser declarado inexequible."
1.5 No se cumplieron los términos
establecidos en el artículo 160 de la Constitución
Manifiesta el actor que la Plenaria del Senado de la República terminó
de evacuar el trámite del proyecto de ley, en segundo debate, el 12 de
diciembre de 1996 y la Cámara de Representantes inició ese mismo día el trámite
del segundo debate, lo cual es inconstitucional. Además, la discusión se inició
sin que los miembros de la Cámara tuvieran copia de la Gaceta en la que aparece
el proyecto o fotocopia de éste, pues ella se publicó el 27 de diciembre de
1996.
1.6 La norma acusada se aprobó sin existir el
quórum reglamentario
La Cámara de Representantes aprobó el artículo 30 del proyecto de
ley conforme a una propuesta sustitutiva que contenía tres alternativas, sin
indicar el número de votos a favor, pues sólo se indicó los votos en contra
(5). Dicho artículo requería de la aprobación de la mayoría absoluta de los miembros
de la Cámara, es decir, 83 votos. Y aunque aparentemente había quórum decisorio
y votaron el número de representantes requerido, este aspecto, según el actor,
debe verificarse "porque no hay claridad al respecto".
1.7 No se aprobó el acta de conciliación en
forma debida
Durante las sesiones ordinarias que culminaron el 16 de diciembre
de 1996, el Senado de la República no alcanzó a aprobar el texto del acta de
conciliación, razón por la cual el Gobierno expidió el decreto 2273/97 convocando
a sesiones extraordinarias al Congreso para los días 17, 18 y 19 de diciembre
del mismo año, para que, entre otros asuntos, continuara con el trámite del
proyecto de ley de racionalización del gasto público. Según el acta 001 de
diciembre 17/96 de la plenaria del Senado, el acta de conciliación no fue
presentada ni discutida en esa fecha por dicha corporación, convocándose para
el 16 de marzo de 1997. Entonces, sostiene el actor que al no aprobarse el acta
de conciliación no se produjo la decisión final mediante la cual se haya
repetido el segundo debate, según la exigencia prevista en el artículo 161 de
la Carta. Por tanto, "el artículo e inclusive todo el texto de la ley debe
ser declarado inexequible por existir un vicio insubsanable."
2. Inconstitucionalidad del decreto 1670 de
1997
En lo que respecta a la
inconstitucionalidad del decreto 1670 de 1997, manifiesta el actor que si el
artículo 30 de la ley 344 de 1996, por las razones antes expuestas, es
declarado inconstitucional igualmente deben serlo todos los decretos dictados
en ejercicio de tales facultades, motivo por el cual solicita se declare
inexequible el decreto 1670 de 1997. Sin embargo, expone otros argumentos de
inconstitucionalidad, a saber:
El demandante hace una introducción en la
que alude a las actividades que ha debido desarrollar el Gobierno para el
debido ejercicio de las facultades. Igualmente, señala el alcance de cada una
de las atribuciones conferidas, para concluir que la facultad para fusionar
entidades comprendía la autorización para
integrar o unir dos o más entidades que cumplieran las mismas funciones
o materias. Y la de suprimir debía ejercerse respecto de aquellas entidades u
órganos que cumplieran ineficientemente sus funciones, "y tenía que ser
así, porque no es posible agregar, integrar, unir o fusionar una entidad que
cumple ineficientemente sus funciones a otra que sí las cumple eficientemente,
por los riesgos que corre la segunda de contaminarse con la ineficiencia de la
que recibe."
Tampoco era posible trasladar funciones a
organismos autónomos, como ocurrió en el presente caso, pues se trasladaron
"las funciones de veeduría ciudadana que cumplía la oficina del
Comisionado Nacional de la Policía a la Procuraduría General de la
Nación", lo cual afecta "funcionalmente la estructura y organización
de una entidad respecto de la cual no se confirió facultad extraordinaria de
ninguna naturaleza."
2.1 Según el actor, el artículo 30 de la
ley 344/96 no facultó al Gobierno para que en virtud de la fusión o supresión
de entidades suprimiera cargos, ni para hacer erogaciones presupuestales por
concepto de indemnizaciones de ninguna clase, pues si así hubiera sido se
violaría la finalidad de la misma ley que era racionalizar y reducir el gasto
público.
2.2 El Gobierno mediante el decreto 218/97 conformó el Comité para la Reforma
de la Administración Pública Nacional al que le trasladó "la
responsabilidad legal para el ejercicio de la función constitucional delegada
por el Congreso de la República, concretamente de fusionar o suprimir entidades
públicas, de la cual no hizo parte el Presidente de la República, ningún
ministro sino solamente el Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública. Dicho decreto fue reformado 38 días antes de vencerse las
facultades para incluir al Consejero Presidencial para la Política Social, el
director de la Misión Social del Departamento de Planeación Nacional y tres
representantes de los movimientos sindicales."
2.3 El Decreto 1670/97 al trasladar las
funciones que cumplía la oficina del Comisionado Nacional para la Policía
Nacional a la Procuraduría General de la Nación, excedió las facultades
extraordinarias conferidas, pues no existe duplicidad de funciones entre esas
dos dependencias, por cuanto "la figura del Comisionado Nacional es algo
así como un auditor de gestión al interior de la institución y tal como lo
califica la ley un veedor en favor de la ciudadanía, que en ningún caso puede
iniciar investigaciones disciplinarias por carecer de competencia para ello. El
comisionado una vez recibida la queja de cualquier ciudadano debe darle
traslado a la autoridad competente para investigarla que puede ser el oficial
de la Policía que la ley determine o la Procuraduría General de la
Nación." En consecuencia, considera que el Comisionado "no desarrolla
las mismas funciones o trata las mismas materias que correspondan ni a la
Procuraduría General de la Nación, ni a la Defensoría del Pueblo, ni a la
Contraloría General de la República, ni a ninguna entidad, órgano o dependencia
de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, entre ellas la
oficina de Inspección General de la Policía Nacional que cumple funciones
disciplinarias o cualquiera otra del Ministerio de Defensa Nacional".
Además, señala que no existe ningún estudio que demuestre que la Oficina del
Comisionado cumpla ineficientemente sus funciones, por el contrario, se ha
demostrado su eficacia, eficiencia y moralización en la Policía Nacional.... El
hecho de que existieran roces, explicables o no, entre la Dirección General de
la Policía y el Comisionado Nacional para la Policía, no significa que la
solución jurídica fuera la supresión de la entidad."
2.4 Dada la pluralidad de materias,
surgía la necesidad de dictar pluralidad de decretos, pero tal pluralidad no
admitía sino la expedición de uno para suprimir, otro para fusionar y otro para
separar la dirección de impuestos y aduanas. "En consecuencia, dictado el
primero de los decretos en virtud del cual se desarrolló la materia de las supresiones,
esto es, el decreto 1668/97, las facultades para suprimir entidades se
agotaron, razón por la cual, los demás decretos, entre ellos el que es motivo
de acusación (1670/97), se dictaron cuando ya se había agotado la competencia
para ello por haber hecho el Gobierno uso de las facultades para suprimir y,
por lo mismo, son inconstitucionales y así deberá declararlo la Corte
Constitucional."
2.5 Agrega el demandante que de acuerdo
con los antecedentes de la ley 62/93 que creó la Oficina del Comisionado Nacional
para la Policía, ésta cumple funciones de veeduría como expresión de la
veeduría ciudadana, y cumple las funciones señaladas en los decretos 2203/93,
2584/93 y 1588/94 todas ellas de control y no disciplinarias. Además, dicha
oficina no forma parte de la estructura de la Policía Nacional ni del
Ministerio de Defensa pues es una entidad independiente que goza de autonomía y
su creación tiene fundamento en el artículo 270 Superior y, por tanto, no
cumple funciones que estén asignadas a otras entidades públicas.
Para finalizar, el actor pide que los
efectos de la sentencia de inexequibilidad se retrotraigan a la fecha de
expedición de la ley 344/96 (diciembre 27) y del decreto 1670 de 1997 (junio
27), respectivamente.
IV. INTERVENCION CIUDADANA
El Ministro de Defensa, actuando
por medio de apoderado, interviene en el proceso para defender la
constitucionalidad de la ley parcialmente demandada. Son estos sus argumentos:
- Sobre la inexistencia de necesidad o
conveniencia pública para revestir de facultades extraordinarias al Presidente
de la República dice que de acuerdo con la Constitución lo que se exige es la
exposición de los motivos o razones que justifican la concesión, sin que exista
formalidad o metodología alguna. En el caso a estudio, este requisito se
cumplió pues está probado que el Congreso analizó tales motivos; de manera que
su decisión no fue adoptada en forma caprichosa o arbitraria.
- En cuanto a la precisión de la
facultades dice que son amplias pero no imprecisas, ya que existe un límite
orgánico, el cual no está referido al número de entes administrativos sino a su
naturaleza administrativa, punto que ya fue estudiado por esta Corte en la
sentencia C-428/97.
- Sobre las facultades para fusionar o suprimir
dependencias u oficinas de una misma organización administrativa, manifiesta el
interviniente, que como el Congreso no ha expedido la ley marco a que alude el
artículo 189-16 de la Carta, éste conserva competencia legislativa plena para
determinar la estructura de la administración al tenor de lo dispuesto en el
artículo 150-7 del mismo Ordenamiento. Por tanto, bien podía delegar
transitoriamente esa función. Y agrega que tampoco es cierto que dicha
atribución esté radicada en cabeza del Presidente de la República.
- Sobre la presunta violación de la
mayoría calificada para aprobar la ley 344/96, dice que el demandante no señala
la norma violada del reglamento del Congreso; sin embargo, al estudiar los
antecedentes legislativos se advierte que el procedimiento seguido fue conforme
a la Constitución y el Reglamento, pues el Congreso puede introducir
modificaciones a los proyectos de ley o a su articulado en el curso del debate.
Además, de acuerdo con las certificaciones que aparecen en el expediente, el
proyecto se aprobó tanto en comisiones como en plenarias con la mayoría
reglamentaria.
- Con relación al decreto 1670/97
manifiesta que el Gobierno sí hizo estudios para adoptar la decisión de
suprimir la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, como aparece en
las actas de la comisión de reforma de la administración nacional creada por el
decreto 218/97.
- En lo que respecta a las tareas previas
que ha debido cumplir el gobierno para ejercer las facultades, dice que éste no
es un cargo de inconstitucionalidad, pues no existe disposición alguna que así
lo ordene.
- Sobre la expedición de varios decretos
para el desarrollo de las facultades, dice que no comparte el punto de vista
del demandante, pues como "cada caso de fusión o de supresión constituye
una materia" bien podían expedirse tantos decretos cuantas materias
existieran.
- La Oficina del Comisionado a la luz de
la Constitución no es un organismo autónomo, ya que fue creado por la ley. Y
como no existía límite constitucional ni en la ley habilitante al respecto, el
Gobierno decidió suprimir o fusionar algunas de las entidades que gozaran de
autonomía de orden legal, como la citada.
- El Gobierno para suprimir la oficina
del Comisionado dejó claramente establecido que esta dependencia cumple
funciones paralelas a las que corresponde desarrollar a la Procuraduría General
de la Nación y a la Inspección General de la Policía (ley 180/95), como es el
control en las áreas operacional, disciplinaria y administrativa. Además,
señaló que la figura del Comisionado estaba desdibujada y en la práctica había
otras dependencias más eficaces de la misma Policía que ejercían la vigilancia
disciplinaria, la depuración y la lucha contra la corrupción, la promoción de
los derechos humanos y la participación ciudadana. Ello sin contar con otros
organismos del Estado encargados de acciones de la misma índole. Ese
paralelismo de funciones produjo una "situación de contraste con la
gestión del Comisionado y una inevitable impresión generalizada de inoperancia
y estancamiento."
- En cuanto al cumplimiento eficiente por
parte de la Oficina del Comisionado de las funciones asignadas, dice que en el
acta No. 10 del Comité para la reforma de la administración, los senadores
encargados de apoyar al Gobierno en el ejercicio de las facultades conferidas,
expresaron al respecto que si tal oficina "no ha cumplido de manera
eficiente con sus funciones, se debe a otros problemas, entre ellos la
inadecuada selección del funcionario responsable."
- Las facultades extraordinarias no
autorizaban para suprimir empleos pues esa es una atribución constitucional
propia del Presidente de la República. Y en cuanto se refiere al pago de
indemnizaciones, el Gobierno simplemente dio cumplimiento a lo dispuesto en la
ley 27/92 que regula esta materia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador pide a la Corte que declare
constitucionales las disposiciones demandadas, pues se adecuan al Estatuto
Superior. Son estos los argumentos que expone el citado funcionario en apoyo de
su solicitud:
- En cuanto a la imprecisión,
temporalidad y materialidad de las facultades, manifiesta que estos temas ya
fueron resueltos por la Corte en la sentencia C-428/97. Por tanto, habrá de
estarse a lo allí resuelto, por existir cosa juzgada constitucional.
- Sobre la necesidad y la conveniencia de
otorgar facultades extraordinarias, señala que "se encuentran plenamente
acreditadas, conforme se desprende de los antecedentes legislativos, sin que
válidamente pueda controvertirse como lo expresa la jurisprudencia
constitucional expuesta en la sentencia C-119/96, la facultad discrecional de
apreciación y decisión que para el efecto tienen las dos ramas del poder
público". Además, la historia de la ley 344/96 despeja toda duda al
respecto.
- En cuanto al trámite y aprobación de la
ley, dice que se ajustó a la Constitución y a la ley orgánica que contiene el
Reglamento del Congreso, pues de acuerdo con la certificación expedida por los Secretarios
Generales de cada una de las Cámaras, las que se presumen auténticas, las
mayorías exigidas fueron observadas. Estos documentos están protegidos por el
artículo 83 de la Constitución y, en consecuencia, no puede controvertirse
dentro del juicio de constitucionalidad su contenido ideológico.
- Las facultades extraordinarias se
ejercieron dentro del límite temporal establecido en el artículo 30 de la ley
344/96, y su fundamento se deriva del artículo 150-7 de la Carta y no del
189-16 del mismo ordenamiento, como lo sostiene el demandante.
- Sobre la oficina del Comisionado
Nacional para la Policía dice que se creó con el fin de que cumpliera funciones
de veeduría ciudadana y vigilancia del régimen disciplinario y operacional de
la institución. En consecuencia, bien podía suprimirse por el Presidente de la
República en desarrollo de las atribuciones conferidas, pues no se trataba de
un organismo al que la Constitución le otorgara autonomía.
- En lo que respecta a la expedición de
varios decretos para ejercer las facultades, dice que como éstas versaban sobre
distintas materias, lógicamente tenían que expedirse diversos decretos, lo cual
es procedente dentro de la técnica legislativa.
- En cuanto a los órganos que debían
suprimirse, señala que el Presidente de la República "goza de un razonable
margen de ponderación en su condición de suprema autoridad administrativa, para
determinar qué organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional
deben ser suprimidos o fusionados con el fin de racionalizar el gasto público,
cuando quiera que, a su juicio, sean ineficientes, desarrollen duplicidad de
funciones o traten las mismas materias."
- De otra parte, agrega que el papel de
la comisión nombrada en la ley de facultades era asesorar al Gobierno en el
ejercicio de las mismas, pudiendo emitir su opinión sobre las entidades que
debían fusionarse o suprimirse, sin que tal concepto pueda ser objeto de la
acción de inconstitucionalidad, para verificar si esa decisión era adecuada o
no.
- El traslado de las funciones que
cumplía la Oficina del Comisionado para la Policía a la Procuraduría General de
la Nación no implica la modificación de la estructura de esta última. Y en
cuanto a la supresión de empleos es obvio que cuando una entidad se suprime, desaparece
su planta de personal y, por ende, quienes allí laboraban tienen derecho al
pago de una indemnización.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Corporación es tribunal competente
para resolver la presente demanda, por dirigirse contra un artículo de una ley
y un decreto expedido con fundamento en facultades extraordinarias. (arts. 241-4-5
C.P.)
2. Vicios en el trámite de formación de
la ley 344 de 1996
Dado que la presente acciòn no ha
caducado, pues la ley se publicó el 31 de diciembre de 1996 y el accionante
presentó la demanda el 8 de agosto de 1997, en el mismo orden propuesto por el
actor procede la Corte a resolver los cargos formulados contra el artículo 30
de la ley 344 de 1996.
2.1 El Gobierno no justificó la necesidad
y la conveniencia de las facultades extraordinarias
Manifiesta el actor que el Gobierno, en
el caso objeto de demanda, "simplemente solicitó facultades
extraordinarias para cambiar la naturaleza de entidades, suprimirlas,
fusionarlas o reestructurarlas, con el propósito de racionalizar y reducir el
gasto público, sin que se hubiera demostrado, para que se aprobara esta norma,
la necesidad y la conveniencia pública de pedirlas con el objeto de que el
Congreso otorgara las facultades solicitadas".
Pues bien: la función legislativa que
corresponde ejercer al Congreso de la República, en forma permanente, puede ser
objeto de traslado temporal -hasta por 6 meses- al Presidente de la República
en virtud de la concesión de facultades extraordinarias, las cuales se
encuentran reguladas en el artículo 150-10 de la Constitución, en los
siguientes términos:
"Artículo 150. Corresponde al
Congreso hacer las Leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
"......
"10. Revestir, hasta por seis meses,
al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para
expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia
pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por
el Gobierno y su aprobación requerirá de la mayoría absoluta de los miembros de
una y otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por
iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el gobierno en uso
de facultades extraordinarias.
Estas facultades no se podrán conferir
para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el
numeral 20 del presente artículo (creación de servicios administrativos y
técnicos de las Cámaras), ni para decretar impuestos."
Las materias o asuntos que debe regular
el Gobierno por medio de decretos con fuerza de ley deben ser precisas, esto
es, delimitadas, puntuales y específicas, y estar expresa y taxativamente
consignadas en la ley de habilitación legislativa.
La necesidad o la conveniencia de
conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República es un asunto
que compete determinar exclusivamente al Congreso, pues sólo a él corresponde
decidir si la solicitud que en ese sentido le presenta el Gobierno está
plenamente justificada y, por tanto, es indispensable y oportuno aceptarla. De
ahí que en este proceso juegue un papel importante el Gobierno por que de la
argumentación que éste presente dependerá, en buena medida, la determinación
que el legislador ordinario adopte. Sin embargo, ello no significa que la Corte
no pueda conocer de demandas de inconstitucionalidad por este aspecto, pues es
obvio que en los casos en que sea evidente que tales circunstancias no se
presentaron o que el Congreso obró por fuera de los límites exigidos por la
Carta, esta Corporación deberá retirar del ordenamiento positivo las
disposiciones inconstitucionalmente expedidas.
Es que para efectos de juzgar la
necesidad o la conveniencia de conferir facultades extraordinarias al
Presidente, el Congreso cuenta con un apreciable margen de discrecionalidad
para valorar esos aspectos lo cual, como lo ha señalado esta Corporación, no
significa arbitrariedad. En efecto, ha dicho la Corte: "Es obvio que el
Gobierno al solicitar las facultades debe, en el respectivo proyecto de ley, justificar
suficientemente las razones que determinan su petición y que al Congreso dentro
de la libertad política y la facultad discrecional de que es titular como
conformador de la norma jurídica le corresponde sopesar y valorar dicha
necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente atribuciones
que le son propias. Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó las facultades
es porque halló méritos suficientes para ello, a menos que se demuestre
de manera manifiesta y ostensible que aquél obró caprichosamente, a su arbitrio
y sin fundamento real alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acción
pública de inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado y ámbito
de la justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe un
margen apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a
dicha justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso." [1]
En el caso a estudio se observa que el
Gobierno al presentar el proyecto de ley que se convirtió en la ley acusada,
solicitó expresamente las facultades extraordinarias y señaló los motivos que
lo condujeron a elevar esa petición, como se demuestra a continuación:
"Las medidas anteriores son
necesarias y contribuirán, sin duda, a mejorar la situación de las finanzas
públicas. Sin
embargo, el Gobierno considera que no son suficientes si no se hace un esfuerzo
orientado a poner orden en la estructura institucional del Estado. El
proceso de transformación que ha sufrido el país en los últimos años requiere
un importante esfuerzo de adecuación institucional de muchos órganos de
carácter nacional, que permita consolidar los cambios efectuados con base en
las autorizaciones del artículo transitorio número 20 de la Constitución
Política.
Además, todos los diagnósticos sobre la
situación fiscal del sector público coinciden en señalar la presencia de
rigideces originadas por la extrema inflexibilidad que caracteriza a los gastos
de funcionamiento.
Efectos duraderos sobre el
comportamiento, cuantía y tendencia del gasto público no se podrán obtener a
menos que existan mecanismos que permitan actuar sobre el nivel y la
composición del gasto en esta área.
Por las razones anteriores, se solicita también que se revista
al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de
seis meses para cambiar la naturaleza jurídica, suprimir, fusionar o
reestructurar órganos y entidades del orden nacional con el propósito de
racionalizar y reducir el gasto público."[2]
Y posteriormente al celebrarse el primer
debate conjunto de las Comisiones Terceras Constitucionales de Senado y Cámara,
se expresó al respecto:
"El conjunto de medidas, revisadas
en las páginas anteriores son necesarias y contribuirán, sin duda, a mejorar la
situación de las finanzas públicas. Sin embargo, no serán suficientes si no se
hace un esfuerzo orientado a poner orden en la estructura institucional del
Estado.
El proceso de transformación que ha
sufrido el país en los últimos años requiere un importante esfuerzo de
adecuación institucional. Organos creados para realizar funciones que están
siendo asumidas o asignadas a otros niveles de gobierno, duplicación de
funciones, plantas de personal que no corresponden con los avances tecnológicos
y administrativos producidos en los últimos años; necesidad de adecuar y fortalecer la capacidad de gestión de
otros órganos, para que respondan a los requerimientos impuestos por el
contenido del Plan de Desarrollo, etc, son todos ellos, elementos que requieren
una respuesta del legislador que permita que el Estado desarrolle sus
funciones, de acuerdo con los principios de eficiencia, eficacia y economía de
que hablan las normas vigentes.
Esa es la dirección a la que apunta la
solicitud de conceder al Presidente de la República facultades extraordinarias,
por el término de seis meses, para cambiar la naturaleza jurídica, suprimir,
fusionar o reestructurar órganos, dependencias y entidades del orden
nacional."
Así las cosas, considera la Corte que la necesidad
o la conveniencia de conferir facultades al Presidente de la República para
ejercer las actividades señaladas en el artículo 30 de la ley 344 de 1996,
objeto de acusación, fueron consideradas por el Congreso y una vez debatido el
tema se decidió aceptar la solicitud gubernamental.
2.2 Falta de precisión de las facultades
conferidas
Manifiesta el demandante que las
facultades conferidas en el artículo 30 de la ley 344 de 1996 son imprecisas
"porque aunque se señaló un límite orgánico, el es tan amplio como
infinito".
Este punto ya fue objeto de
pronunciamiento por parte de la Corte en la sentencia C-428/97[3],
cuyo aparte pertinente vale la pena transcribir:
"Para la Corte, con la normatividad
demandada no se está invadiendo la órbita del legislador, ya que el artículo
150-10 de la Carta autoriza al Congreso para revestir al Presidente de la
República de facultades extraordinarias. Los límites materiales señalados al ejercicio de tal
atribución son taxativos, y dentro de éstos no se encuentra ninguno relativo a
la facultad de reestructurar órganos y dependencias de la administración con
miras a racionalizar el gasto público."
"Ha cumplido el Congreso con
establecer el término dentro del cual puede el Presidente de la República hacer
uso de las facultades por él solicitadas y ha señalado de manera concreta y
directa las materias objeto de legislación extraordinaria. Que éstas afecten o
puedan afectar a gran número de entidades y organismos de la Rama Ejecutiva es
algo que no implica falta de precisión en cuanto al asunto confiado al Gobierno,
claramente definido en la ley."
En consecuencia, sobre este punto se
ordenará estar a lo resuelto en la sentencia precitada.
2.3 No podían conferirse facultades para
fusionar o suprimir dependencias u oficinas de una misma organización
administrativa
Dice el demandante que una vez creada una
entidad por la ley y definida su estructura básica, la modificación de ella ya
no corresponde al Congreso sino al Gobierno quien deberá sujetarse a lo
previamente dispuesto en la ley marco respectiva (art. 189-16 C.P.). Entonces,
"si el Congreso no tiene competencia para modificar la estructura de una
entidad administrativa del orden nacional y, por ende, para crear, suprimir,
fusionar o reestructurar las dependencias que la integran, no puede conferir
facultades extraordinarias al Gobierno para trasladarle, pro tempore, una
competencia legislativa de que carece."
No comparte la Corte el criterio del
actor pues las facultades conferidas por el Congreso al Presidente de la
República en el artículo 30 de la ley 344 de 1996, materia de acusación, no
encajan dentro del numeral 16 del artículo 189 del Estatuto Superior, que se
acaba de transcribir, por que si bien es cierto que la supresión o fusión de
"dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden
nacional" a que alude la norma acusada, puede implicar y de hecho ello
sucede una reforma o modificación de la estructura de la Administración
Pública, la atribución que en esta ocasión se le confirió al Gobierno en lo que
respecta a las "dependencias" está expresamente consagrada en el
numeral 7o. del artículo 150 de la Constitución, como función propia del
legislador, en estos términos: "Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ....7. Determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura
orgánica....". Y, en consecuencia, nada impedía que fuera trasladada
temporalmente al jefe del Ejecutivo, como en este caso sucedió.
Para la Corte es evidente que la facultad
asignada al Congreso de la República en el numeral 7 del artículo 150 de la
Constitución para "determinar la estructura" de entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional es distinta de la atribuida al Presidente de la
República en el numeral 16 del artículo 189 del mismo ordenamiento que lo
autoriza para "modificar la estructura" de esas mismas entidades.
"Determinar" según el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa "fijar
los términos de una cosa"; "Distinguir, discernir";
"señalar, fijar una cosa para algún efecto". En consecuencia, le compete
al Congreso establecer o definir la distribución, forma y orden como están
conformadas las entidades públicas del orden nacional a que alude el precepto
superior antes señalado. Es decir, que debe especificar cuáles son las
secciones, divisiones, dependencias, etc, que conforman o integran dichos
entes.
"Modificar", por su parte
tiene, entre otras, las siguientes acepciones: "Limitar, determinar o
restringir las cosas a cierto estado en que se singularicen y distingan unas de
otras"; "transformar o cambiar una cosa mudando alguno de sus
accidentes"; etc. Quiere ello decir, que corresponde al Presidente de la
República variar, transformar o renovar la organización interna de cada una de
las entidades creadas por la ley.
Así las cosas, "el órgano legislativo sigue manteniendo la
función de crear la parte 'estática y permanente' de la administración pública,
mientras que el Gobierno debe ocuparse de la parte 'dinámica' y cambiante de la
misma, de acuerdo con los criterios generales que establezca la ley y las
necesidades políticas y económicas del momento. Lo anterior significa que,
desde una perspectiva constitucional, no existen mayores requerimientos
de carácter específico o particular respecto de las decisiones que pueda tomar
el Presidente de la República en relación con la estructura de la
administración pública, pues, como se estableció, los únicos limitantes son los
parámetros generales contenidos en la Carta Política y las directrices
consagradas en una determinada ley de la República."[4]
Sobre el tema de debate, resulta
igualmente ilustrativa la sentencia C-262/95[5],
cuyos apartes pertinentes vale la pena transcribir:
"En primer término cabe destacar que el
artículo 189 de la Constitución remite de varios modos a la ley, para regular, a
semejanza de lo dispuesto por los decretos 1050 y 3130 de 1968, las
competencias específicas del ejecutivo nacional para reordenar y adecuar la
estructura de la administración nacional como, por ejemplo, mediante la
modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos
y demás entidades y organismos administrativos nacionales, con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley, de una parte en los términos
del numeral 16 del mismo, o de otra, mediante la supresión o fusión de
entidades y organismos administrativos nacionales, de conformidad con lo que se
advierte en el numeral 15, lo cual debe ser analizado con detenida atención
para asegurar la cabal y correcta interpretación judicial.
"En este sentido, también es preciso
advertir que en el ámbito normativo de la nueva Carta Política, y dentro del
nuevo esquema constitucional de distribución de competencias relacionadas con
la administración pública, en el numeral 14 del mismo artículo 189 se
establecen las nuevas atribuciones del Presidente de la República para crear,
fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, y para señalar sus funciones especiales y fijar sus
dotaciones y emolumentos, sin exceder el monto global fijado para el respectivo
servicio en la ley de apropiaciones iniciales, lo cual por su parte, comporta
el reconocimiento constitucional de una competencia administrativa del
Ejecutivo, igualmente condicionada y sujeta a las definiciones normativas de la
ley, que puede establecer no sólo
principios y reglas generales para su definición, sino, también, imponer
elementos específicos que la orienten y encaucen.
"También dentro de estas consideraciones se
debe tener en cuenta lo dispuesto por el numeral 17 del mismo artículo 189 de
la Constitución que faculta al Presidente de la República para “Distribuir los
negocios según su naturaleza, entre los Ministerios, Departamentos
Administrativos y Establecimientos Públicos”, puesto que, sin mayor esfuerzo y
para atender la voluntad del Constituyente de preservar la armonía y el
equilibrio funcional entre el ámbito de competencias del ejecutivo y del
legislativo, debe entenderse que, en todo caso, lo previsto en este numeral, presupone la existencia de las leyes
que distribuyen las competencias según la materia entre los ministerios,
Departamentos Administrativos y establecimientos públicos, y que, su ejercicio
por el Ejecutivo, no puede adelantarse en contra de la voluntad expresada por
el legislador al señalar los objetivos y la estructura orgánica de la
administración nacional, y de aquellas entidades en cada caso.
"De conformidad con lo que se advierte en
este apartado, para la Corte Constitucional, la mencionada competencia no puede
expresarse ni ejercerse desbordando los límites establecidos en la ley que
señala los objetivos y la estructura orgánica de cada entidad.
"Además, en concepto de la Corte
Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y
especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constitución no señala
límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el
eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo
"suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de
las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la
doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de
1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones
y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad
administrativa del Ejecutivo; resulta,
pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para
definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles
pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista
en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable
y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta
competencia del Presidente de la República. De otro lado, se
observa que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del mismo artículo 189
de la Carta, se establece que la ley sólo puede definir o señalar los principios
y reglas generales con sujeción a los cuales el Ejecutivo podría modificar la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades
u organismos administrativos nacionales, lo cual a su vez, se encuadra bajo el
concepto de leyes marco según la noción doctrinaria y jurisprudencial que
también se ha elaborado a partir de la Reforma de 1968, y que admite que, por
esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas
del Congreso en determinadas y precisas materias, hasta el punto de que el
legislador sólo queda habilitado para que
defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a
los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa,
dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular
en detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de
"Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos
y demás entidades u organismos administrativos nacionales....", debe cumplirse
dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que
presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta sólo pueda
establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que
estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se interponen
entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se expidan para
determinados sectores generales de la administración nacional, en razón de
sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo,
los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos.
"d.) Bajo este entendido, y con las anteriores
advertencias de orden doctrinario, que acompañan la definición jurídico
constitucional de un estado social y democrático de derecho como el que se
establece por la Carta Política de 1991, para la Corte Constitucional es claro
que las especiales competencias administrativas de carácter restringido del
ejecutivo en las varias modalidades previstas en los mencionados numerales del
artículo 189, no pueden ser ejercidas directa o discrecionalmente, ni mientras
no se expidan la leyes correspondientes que señalen sus límites con claridad.
"Dentro de una interpretación coherente y
armónica de distribución de competencias y funciones entre los órganos
constitucionales del poder público, y dentro de la distribución del poder que
anuncia la nueva Constitución de 1991, no es posible la simultánea y
concurrente asignación de las mismas competencias entre el legislador y el
ejecutivo, o que se permita que cada uno de los dos órganos las ejerza a
discreción, sin considerar limite alguno de competencias entre ellos.
"La corrección funcional que reclama en todo
caso la interpretación constitucional, con fines de armonización y coherencia
de las disposiciones del Estatuto Superior, impide que se puedan ejercer las
competencias del Presidente la República previstas en los numerales 14, 15, 16
y 17 del artículo 189 de la Carta Política sin consideración a los límites que
debe establecer la ley, dentro del marco de la misma Constitución;...."
No le asiste entonces razón al actor, pues la
facultad de suprimir o fusionar dependencias de entidades del orden nacional es
una atribución privativa del Congreso de la República, que bien podía delegar
en forma transitoria al Presidente de la República mediante la concesión de
facultades extraordinarias, como sucedió en el caso que es objeto de la
presente demanda.
2.4 La aprobación del artículo 30 de la
ley acusada no se hizo por mayoría calificada
Dice el accionante que en la sesión
plenaria del Senado no se aprobó el artículo 30 de la ley 344 de 1996 como es
debido, pues como las facultades extraordinarias habían sido negadas, se
presentó un artículo sustitutivo en el mismo sentido que no obtuvo la mayoría
absoluta requerida.
De conformidad con lo dispuesto en el
inciso primero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, la
aprobación de los proyectos de ley en los que se conceden facultades
extraordinarias al Presidente de la República, requieren de la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara, es decir, la mitad más uno
de los votos de los integrantes de cada una de las corporaciones legislativas.
Veamos cuál fue el trámite que se le
imprimió en la plenaria del Senado al artículo 30 de la ley 344/96, materia de
acusación. Pero antes hay que anotar que las facultades fueron solicitadas por
el Gobierno y aprobadas en primer debate en sesión conjunta de las Comisiones
Terceras Constitucionales de Senado y Cámara.
En la sesión plenaria del Senado
realizada el 10 de diciembre de 1996[6]
se aplazó la discusión del artículo 30 de la ley 344/96. El 11 de diciembre de
1996[7]
se abre la discusión para tratar el citado artículo y nuevamente se aplaza su
estudio, el cual es retomado en la misma sesión y una vez debatido "La
Presidencia cierra la discusión del artículo 30, y a solicitud del honorable
senador Héctor Helí Rojas Jiménez, la Presidencia pregunta a la plenaria si
acepta la votación nominal y ésta responde afirmativamente. La Presidencia abre
la votación nominal, e indica a la Secretaría llamar a lista. Realizada la
votación nominal, la Secretaría informa el siguiente resultado: Por el sí:
40 Por el no: 16 Total: 56 votos. En consecuencia, no ha
sido aprobado por no tener votación reglamentaria".
En la sesión plenaria efectuada el 12 de
diciembre de 1996[8] el Senador
Victor Renán Barco López solicitó la reapertura del debate de varios artículos,
entre ellos, el 30. Esta propuesta se sometió a consideración de la plenaria,
la cual fue aprobada con 40 votos a favor y 18 en contra, para un total de 58
votos.
El Senador Héctor Helí Rojas, junto con
otros senadores, presentó una proposición sustitutiva pidiendo que se
suprimiera el artículo 30, la cual fue negada, según el informe de la
Presidencia de esa Corporación que aparece en la página 22 de la Gaceta del
Congreso 616/96.
Al reabrirse la discusión del artículo 30
se le concedió la palabra al senador Rodrigo Villalba Mosquera, quien fue interpelado
por el senador Salomón Náder Náder, para presentar una proposición sustitutiva
con el texto de la disposición que aparece en la ley impugnada. La Presidencia
la sometió a consideración de la plenaria y después de declarar la suficiente
ilustración, se cerró la discusión y preguntó: "Adopta la plenaria la
modificación propuesta y ésta responde afirmativamente". La votación fue
ésta: "Por la afirmativa: 56 Por la negativa: 10 Total: 66 votos. En
consecuencia, ha sido aprobada la modificación al artículo 30."
Así las cosas, el cargo que se formula es
infundado. Sin embargo, conviene aclarar que la solicitud de reabrir el debate
de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría absoluta, pues se trata
de una determinación distinta e independiente del contenido de la norma que se
propone analizar nuevamente. Que la disposición que se pretende discutir otra
vez, se refiera a la concesión de facultades extraordinarias, en nada afecta la
votación requerida, pues la Constitución lo que exige es que la aprobación
de la concesión de facultades extraordinarias, como ya se ha
reiterado, se haga por mayoría absoluta.
2.5 La aprobación del proyecto de ley
tanto en el Senado como en la Cámara es inconstitucional
Dice el actor que la Plenaria del Senado terminó
el trámite del proyecto de ley el 12 de diciembre de 1996, fecha en la que se
aprobó en segundo debate, y la Cámara de Representantes inició ese mismo día el
segundo debate, lo cual es inconstitucional.
Según la certificación expedida por el
Secretario General del Senado de la República, que aparece a folio 577 del
expediente y que coincide con la publicación contenida en la Gaceta del
Congreso No. 606/96, el proyecto de ley, objeto de acusación, se aprobó en
segundo debate en esa corporación los días 10, 11 y 12 de diciembre de 1996.
En lo que respecta a la Cámara de
Representantes el proyecto se aprobó en las sesiones celebradas los días 12, 13
y 16 de diciembre de 1996, de acuerdo con la certificación expedida por el
Secretario General de esa Corporación, que aparece a folio 95 del expediente.
A simple vista se advierte que el mismo
día en que se aprobó en segundo debate el proyecto de ley en el Senado se
inició el debate en la Cámara, lo que significa que no transcurrió el término
mínimo exigido en el artículo 160 de la Carta que en su parte pertinente,
prescribe: "....entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y
la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince
días". Sin embargo, este hecho no implica la inconstitucionalidad del
proyecto de ley, pues el artículo 183 del Reglamento del Congreso permite la
simultaneidad del segundo debate en los casos en que el primer debate haya sido
conjunto, como ocurrió en el presente asunto. Disposición que fue examinada por
esta Corte y declarada exequible en la sentencia C-025/93[9],
cuyos fundamentos jurídicos se transcriben a continuación por ser totalmente
aplicables a lo que aquí se debate.
Dijo la Corte:
"Si bien entre la aprobación del
Proyecto Ley en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra,
deberán transcurrir por lo menos quince días (CP art. 160), la deliberación
conjunta de las respectivas Comisiones permanentes de las dos Cámaras para
darle primer debate, de producirse como consecuencia del mensaje de urgencia
del Presidente de la República (CP art. 163), hace innecesario el cumplimiento
de dicho término. En efecto, el período de reflexión querido por el
Constituyente como conveniente para la maduración de la ley en formación,
carece de sentido cuando las dos comisiones agotan conjuntamente el primer
debate. En el esquema ordinario, expirado el término de los quince días, el
proyecto se somete a primer debate en una de las dos Cámaras en la que debe
concluir el íter legislativo. En el trámite de urgencia, si la iniciativa - sin
excepcionar los proyectos de ley relativos a los tributos - se aprueba conjuntamente por las Comisiones
respectivas en primer debate, lo que sigue es el segundo debate en cada una de
las Cámaras, siempre que medie un lapso no inferior a ocho días. Es evidente
que en el trámite de urgencia, la deliberación conjunta de las dos comisiones
obvia el paso del proyecto de una Cámara a la otra, lo cual es uno de los
efectos buscados mediante este procedimiento que busca reducir el tiempo que se
emplea en el procedimiento legislativo ordinario.
El artículo 183 de la ley 5ª de 1992 se
limita a contemplar la hipótesis examinada y a establecer en ese caso la
simultaneidad del segundo debate en cada una de las Cámaras, sin esperar que
transcurra el lapso de quince días. La norma legal armoniza correctamente el
supuesto ordinario del artículo 160 con el extraordinario del artículo
163."
Jurisprudencia reiterada en los
siguientes términos en la sentencia C-055/95.
"La Corte reitera entonces en esta
sentencia su jurisprudencia en relación con los términos señalados por el
artículo 160 superior, en los siguientes tres aspectos: de un lado, que se
trata de vicios subsanables; de otro lado, que cuando se da la deliberación
conjunta de las respectivas Comisiones permanentes de las dos Cámaras para dar
primer debate a un proyecto, como consecuencia del mensaje de urgencia del
Presidente de la República, es innecesario el cumplimiento de los quince días
que deben mediar entre la aprobación del proyecto en una cámara y su iniciación
en la otra cámara, puesto que el primer debate es adelantado de manera conjunta
por ambas Cámaras. Y, finalmente, que incluso en estos casos debe respetarse el
lapso no inferior a ocho días que debe mediar entre el primero y segundo debate
en cada cámara."[10]
No existe entonces, el vicio de
inconstitucionalidad alegado por el actor.
2.6 No se entregó copia del proyecto de
ley a los miembros de la Cámara
Según la demanda, la discusión en la Cámara,
en segundo debate, se inició sin el expediente, no se hizo la publicación del
proyecto en la Gaceta del Congreso y tampoco se les entregó duplicado
reproducido mecánicamente a los miembros de esa Corporación.
Dado que el Reglamento del Congreso -ley
5/92- no consagra expresamente una disposición en la que se ordene la
publicación del informe de la ponencia para segundo debate, en acatamiento a lo
dispuesto en el artículo 185 del mismo ordenamiento, debe aplicarse por
analogía el precepto que regula este mismo asunto para el primer debate. Esto
es, el artículo 156 ibidem, que ordena publicar la ponencia en la Gaceta del
Congreso dentro de los tres (3) días siguientes a su presentación. Sin embargo,
también permite la reproducción mecánica para agilizar el trámite del proyecto
de ley, la cual deberá ser distribuida entre los miembros de las Cámaras,
"sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del
Congreso."
La publicación de las ponencias, como se
ha reiterado, tiene un propósito fundamental cual es poner en conocimiento de
los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o
Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar
y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en
las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de esta manera los miembros
del Congreso puedan tener una mayor y mejor ilustración sobre los asuntos que
se sujetan a su aprobación y así participar activamente en los debates
correspondientes.
En el caso sometido al juicio de esta
Corte, los Representantes a la Cámara conocieron con la debida anticipación la
ponencia presentada para segundo debate, puesto que su publicación se hizo el 6
de diciembre de 1996 en la Gaceta del Congreso No. 568, dando así cumplimiento
a lo ordenado en la norma antes citada. Además, se les entregó fotocopia a cada
uno de los Representantes como se lee en la Gaceta No. 628 pág. 23, cuya parte
pertinente vale la pena transcribir:
"En el día de ayer, con respecto a
la publicación de este proyecto y para la ponencia de segundo debate, aquí en
la plenaria se les repartió a los Representantes la duplicación, o sea, las
fotocopias del mismo, máxime que también en la Gaceta del Senado ya habían publicado
el proyecto.....".
En consecuencia, no hay motivo alguno de
inconstitucionalidad pues la ponencia para segundo debate se publicó en la
Gaceta del Congreso tal y como lo ordena el artículo 156 de la ley 5 de 1992. Y
como si esto no fuera suficiente, se les entregó fotocopia de tal documento a
los miembros de la Cámara, procedimiento autorizado por el mismo precepto.
Por estas razones no prospera el cargo
formulado.
2.7 La norma acusada se aprobó en la
Plenaria de la Cámara sin existir el quórum reglamentario
Sostiene el demandante que en la Cámara
de Representantes el artículo 30 de la ley 344/96 no se aprobó por la mayoría
absoluta, puesto que solamente obtuvo 83 votos, y "aunque aparentemente
había quórum decisorio y votaron el número de Representantes requerido, no hay
claridad en este punto, pues sólo se registraron los votos en contra que fueron
cinco (5)."
De acuerdo con la publicación que aparece
en la Gaceta del Congreso No. 630 de diciembre 27/96 pág 17, la aprobación del
articulo 30 en la Plenaria de la Cámara se produjo así: "Cerrada la
discusión de la proposición presentada al artículo 30, el señor Presidente
pregunta: ¿Aprueban los honorables Representantes la proposición presentada al
artículo 30 ? El Señor secretario responde: "Ha sido aprobada la
proposición presentada al artículo 30, señor Presidente, con excepción de los
siguientes honorables Representantes, quienes votan negativamente: Martha
Isabel Luna Morales, Yaneth Suárez Caballero, Luis Uribe Aristizabal, Jaime
Casabianca Perdomo y María Paulina Espinosa de López."
La circunstancia de no haberse consignado
en forma precisa el número de Representantes que votaron a favor de tal
determinación, no es per se causal de inconstitucionalidad, pues
ese suceso además de haber sido certificado por los funcionarios competentes,
es perfectamente determinable como se demuestra en seguida.
En el acta No. 127 que contiene el relato
de lo acontecido en la sesión aludida, se lee que a ella asistieron 103
Representantes, y que en el transcurso de la misma se hicieron presentes otros
más. Igualmente, se dejó constancia de que tanto en el transcurso de la sesión
como al finalizar ésta se hizo la correspondiente verificación del quórum,
informando el Secretario que existía el reglamentario.
De otro lado, en la certificación
expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, que obra a
folio 95 del anexo 1 del expediente, se hace constar que en la sesión plenaria
de esa célula legislativa celebrada el 16 de diciembre de 1996, el proyecto de
ley de racionalización del gasto público fue "aprobado por unanimidad
de los presentes (131) Representantes a la Cámara, es decir, que obtuvo la
mayoría exigida.
Esta certificación y lo consignado en el
acta No. 127 de la sesión del 16 de diciembre de 1996, no dejan duda de la
aprobación del proyecto de ley objeto de impugnación. En consecuencia, no hay
motivo de inconstitucionalidad por este aspecto.
2.8 No se aprobó en forma debida el acta
de conciliación
Dice el demandante que en las sesiones
ordinarias que culminaron el 16 de diciembre de 1996, el Senado no alcanzó a
aprobar el texto del acta de conciliación, lo que motivó que el Gobierno
convocara al Congreso a sesiones extraordinarias, para que continuara con el
trámite de la ley parcialmente acusada. No obstante, el acta tampoco fue
aprobada en sesiones extraordinarias por el Congreso pues allí simplemente se
convocó a una sesión con ese fin para el 16 de marzo de 1997. Entonces,
considera que al no aprobarse el acta de conciliación no se produjo el segundo
debate, según lo ordena el artículo 161 de la Carta.
Cierto es que por medio del decreto
2273/96 el Gobierno Nacional convocó a sesiones extraordinarias al Congreso
para los días 17, 18 y 19 de diciembre de 1996, con el fin de que prosiguiera
con el trámite de algunos proyectos de ley, entre ellos, el identificado con el
número "089/96 Senado y 185/96 Cámara", "Por el cual se dictan
normas tendientes a la racionalización del gasto público y se expiden otras
disposiciones". Sin embargo, tal acto no se llevó a efecto por cuanto la
aprobación del acta de conciliación se produjo el 16 de diciembre de 1996,
antes de que se iniciaran las sesiones extraordinarias, como lo certifican los
Secretarios Generales de las dos Cámaras.
El proyecto de ley, como ya se ha
reiterado, fue objeto de aprobación en segundo debate, en el Senado de la
República los días 10, 11 y 12 de diciembre de 1996 y en la Cámara de
Representantes los días 12, 13 y 16 del mismo mes y año. Ante las discrepancias
que surgieron entre los textos aprobados por una y otra Cámara, se procedió a
nombrar una Comisión Accidental encargada de conciliar las diferencias
surgidas, la cual presentó el 16 de diciembre de 1996 el informe de mediación
que aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 1 del 23 de enero de
1997.
Según certificado expedido por el
Secretario General del Senado de la República (fol. 577 expediente), el acta de
conciliación fue aprobada en la sesión plenaria de esa corporación el 16 de
diciembre de 1996, acta No. 36 que aparece publicada en la Gaceta del Congreso
No. 1 del 23 de enero de 1997.
Y de acuerdo con la certificación
expedida por el Secretario General de la Cámara el informe de la Comisión
Accidental se aprobó en la plenaria de esa corporación el día 16 de diciembre
de 1996, Gaceta 630 de diciembre 27/96, "por unanimidad de los presentes,
131 Representantes" (fol. 119 anexo 1 del expediente).
Como se puede observar, el acta de
conciliación se aprobó el mismo día -16 de diciembre de 1996- en las dos
Cámaras legislativas, por tanto, no podía ser tema de estudio en las sesiones
extraordinarias convocadas para los días 17, 18 y 19 de diciembre de 1996, así
se hubiera incluido en el decreto respectivo. La inserción pudo obedecer a un
error que en nada afecta la constitucionalidad del proyecto de ley pues el acta
de conciliación se aprobó en sesión plenaria de cada Cámara, tal como lo ordena
el artículo 161 del Estatuto Superior.
En consecuencia, no prospera el cargo
formulado por el demandante.
3. CARGOS CONTRA EL DECRETO 1670 DE 1997
Los cargos que formula
el demandante contra este ordenamiento se pueden sintetizar así: - El
Presidente de la República carecía de facultades para expedir el decreto
acusado pues éstas ya se habían agotado al expedirse el primer decreto en el
que se suprimen otras entidades. - No se podía suprimir la oficina del
Comisionado Nacional para la Policía, pues ésta no ejerce funciones paralelas a
las de la Procuraduría, la Contraloría, la Defensoría del Pueblo, ni ninguna
otra entidad estatal y tampoco cumple ineficientemente sus funciones. - No
existían facultades para suprimir entidades autónomas como lo es la oficina del
Comisionado. - Las facultades no permitían la supresión de cargos ni el pago de
indemnizaciones.
3.1 En ejercicio de las facultades
conferidas el Gobierno sólo podía expedir tres decretos.
Dice el actor que el Gobierno según el
artículo 30 de la ley 344 de 1996, tan
sólo tenía facultades para expedir tres decretos, uno para suprimir,
otro para fusionar y otro para separar la Unidad de Impuestos Nacionales de la
de aduanas. No comparte la Corte el punto de vista del demandante pues siendo
varias las actividades que debía ejercer el Gobierno y en relación con distintas entidades, bien podía por razones de técnica
legislativa dictar un decreto para cada uno de los órganos o entidades que
fuera a suprimir o fusionar, sin infringir con ello la Constitución. Lo que no
puede hacer el Gobierno una vez dictado el decreto respectivo en relación con
una determinada entidad, es volver nuevamente sobre el mismo asunto, ya sea
para modificar el decreto o derogarlo con fundamento en las mismas atribuciones
conferidas, por carecer de competencia para ello debido a que las facultades ya
han sido utilizadas.
El argumento del impugnante es válido
solamente en los casos en que sea una sola la materia o asunto que deba tratar
el legislador extraordinario, mas no cuando éstas son varias y en relación con
distintas dependencias. En el caso objeto de demanda, por ejemplo, se
expidieron veintisiete decretos suprimiendo y fusionando entidades o
dependencias del orden nacional, cuya constitucionalidad deberá ser analizada
individualmente; entonces unir todos estos decretos en uno sólo o en tres, como
lo pretende el demandante, sería desconocer las técnicas que rigen la
expedición de ldecretos y dificultar su manejo.
Si bien esta Corporación ha sostenido que
las facultades extraordinarias sólo pueden ser ejercidas una sola vez "de
modo que al expedirse el correspondiente decreto ley se agota su cometido"[11],
también ha hecho la salvedad cuando las facultades se refieren a varias
materias, ya que en este caso "su desarrollo puede hacerse a través de
un número plural de decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean
objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho las facultades
se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su utilización".[12]
Lo que se prohibe entonces, es el ejercicio sucesivo de las atribuciones conferidas.
Nada impedía al Gobierno dictar un
ordenamiento exclusivo para suprimir una de las dependencias a que alude la
disposición acusada, cual es la oficina del Comisionado Nacional de la Policía
Nacional, como en efecto lo hizo en el
decreto 1670 del 27 de junio de 1997, materia de acusación. No hay por tanto infracción constitucional
por este aspecto.
3.2 El Comisionado Nacional para la
Policía no desarrolla funciones paralelas a las de ningún otro organismo
estatal, ni cumple en forma ineficiente sus tareas.
Manifiesta el actor que el despacho del
Comisionado para la Policía Nacional no podía suprimirse por cuanto no ejerce
funciones asignadas a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del
Pueblo, a la Contraloría General de la República, ni a ningún otro organismo
del Estado. Tampoco cumple ineficientemenre las funciones que le fueron
asignadas.
Dada la crisis que afrontaba la Policía
Nacional debido, entre otros factores, a la pérdida de confianza a la institución
por parte de la ciudadanía, en razón de los múltiples ilícitos en los que
participaban sus miembros, la debilidad en la formación ética de los oficiales,
suboficiales y agentes, la
insuficiencia y falta de dinámica en el control vertical, el mal ejemplo de
niveles superiores sobre los inferiores, la carencia de mando en los
subalternos para ejercer éste y controlar en forma directa al personal en
servicio, la fractura entre la preparación académica y la realidad del
servicio, las fallas de mando y conducción, etc., se propusieron distintas
soluciones, entre ellas, la creación de un Comisionado Nacional para la
Policía, funcionario que se encargaría básicamente de ejercer funciones de
veeduría ciudadana, vigilancia del régimen disciplinario y operacional de la
institución y que serviría de puente entre la sociedad civil y la entidad.
Este propósito quedó consolidado en la
ley 62 de 1993 en cuyo artículo 21 se
crea el cargo de Comisionado Nacional para la Policía, con el fin de ejercer
"la vigilancia del régimen disciplinario y operacional y tramitar las quejas de la ciudadanía, sin
perjuicio de la vigilancia que les corresponde a los organismos de
control", como también las funciones de veeduría ciudadana.
Y en el artículo 24 se describen las
funciones que le compete cumplir, así:
"1. Analizar el universo de
quejas que la ciudadanía formule en torno al funcionamiento de la Policía y
proponer políticas y procedimientos para darles un curso apropiado.
2. Recibir y tramitar las quejas de la ciudadanía
y de las autoridades políticas en relación con el servicio de la policía.
3. Ser la máxima instancia de la
vigilancia y control disciplinario internos
4. Ordenar y supervisar las
investigaciones penales contra miembros de la Policía Nacional por hechos
cometidos en actos o con ocasión del servicio, con el fin de asegurar una
pronta y cumplida justicia.
5. Vigilar la conducta de los miembros de
la institución, realizando los controles necesarios, para que se hagan
rectificaciones, se cambien comportamientos y se mejoren conductas, todo en
orden a garantizar el rendimiento, la ética,
la disciplina y la eficacia, ejerciendo las atribuciones disciplinarias
de acuerdo con la competencia que le fija el reglamento.
6. Velar porque las actividades operativas se desarrollen dentro del
marco de la legalidad, de conformidad con los planes establecidos, procurando
resultados eficaces en la prestación de servicios a la comunidad, y verificando
el estricto cumplimiento de la Constitución, las leyes, los decretos, los
reglamentos, resoluciones, directivas, disposiciones, órdenes y normas para el
correcto funcionamiento de las unidades de policía a nivel nacional.
7. Presentar un informe anual al
Congreso.
8. Evaluar y hacer diagnósticos sobre los
problemas de la institución y adoptar medidas urgentes y eficaces para su
solución.
9. Las demás funciones inherentes al
cargo y por los procedimientos que determine el Gobierno."
En el decreto 2203 de 1993, se le asigna
a la Dirección General de la Policía Nacional la función de coordinar con el
Comisionado Nacional para la Policía todo lo relacionado con la vigilancia y
control de las actuaciones del personal
de la institución, así como la aplicación de las medidas correctivas por la
violación de las normas constitucionales, legales y reglamentarias.
Y en el decreto 2584 de 1993 que modifica
el reglamento de disciplina de la Policía, se señalan en el artículo 90, las
funciones del Comisionado en materia disciplinaria, a saber:
"1. Vigilar la
conducta de los miembros de la institución realizando los controles necesarios
y ejerciendo las atribuciones disciplinarias previstas en el presente
reglamento.
2. Analizar el universo de quejas que la
ciudadanía formule en torno al funcionamiento de la policía y proponer políticas
y procedimientos para darle un curso apropiado. En cumplimiento de esta función
el Comisionado Nacional podrá requerir a los miembros de la Policía con
atribuciones disciplinarias, toda la información sobre la materia y éstos
tendrán la obligación
de suministrarla en el menor tiempo posible, salvo aquella que por expreso
mandato de la ley tenga el carácter de reservada, en cuyo caso ésta sólo podrá
ser levantada con autorización del Ministro de Defensa.
3. Recibir y tramitar ante la autoridad
policial competente las quejas de la ciudadanía y de las autoridades políticas
con relación al servicio de policía, ejerciendo el control sobre los resultados
de la gestión realizada.
4. Ser la máxima instancia de la vigilancia
y control disciplinario internos, velando porque las faltas atribuidas a los
miembros de la Policía Nacional sean investigadas dentro de los términos
legales previstos y se apliquen oportunamente los correctivos establecidos en
este reglamento.
5. Vigilar el cumplimiento de las
formalidades establecidas en los reglamentos de policía respecto de los
diferentes procedimientos que rigen la actividad policial, verificando que la
conducta de los miembros de la institución se ajuste a los mismos.
6. Verificar que las actividades operativas
se cumplan dentro del marco de la legalidad, de conformidad con los planes
establecidos, procurando resultados eficaces en la prestación de servicios a la
comunidad y verificando el estricto cumplimiento de la Constitución, las leyes,
los decretos, reglamentos, resoluciones, directivas, disposiciones, órdenes y
normas para el correcto funcionamiento de las unidades de Policía a nivel
nacional.
7. Las demás funciones inherentes al cargo
que le adscriban la ley y los reglamentos sobre la materia."
En el decreto 1588 de 1994 se señala la
estructura y se describen las funciones de cada una de las unidades que
conforman la oficina del Comisionado para la Policía Nacional, a saber: Unidad
de quejas y denuncias, Unidad de control interno, secretaría general, dirección
nacional de control y vigilancia, y dirección nacional de evaluación y
prevención, las cuales no vale la pena transcribir por ser en su gran mayoría
reiterativas de las antes citadas.
Finalmente, la ley 180 de 1995 establece
en los artículos 3o. y 4o. que la Inspección General de la Policía deberá
atender las solicitudes que le haga el Comisionado y será el órgano de
comunicación entre éste y la Policía Nacional.
Ahora bien: en el caso objeto de demanda
advierte la Corte que al tenor de lo dispuesto en el artículo 30 de la ley 344
de 1996, el Presidente de la República estaba autorizado para suprimir
dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que
encajaran dentro de una o varias de las condiciones allí señaladas, esto es,
que el ente que se fuera a suprimir desarrollara las mismas funciones o tratara
las mismas materias que correspondan a otra dependencia del Estado, o cumpliera
en forma ineficiente sus funciones, todo ello con el fin de racionalizar y
reducir el gasto público.
En las actas de las sesiones celebradas
por el Comité para la Reforma de la Administración Pública Nacional, órgano
asesor del Gobierno para el ejercicio de las facultades que le fueron
concedidas en el artículo 30 de la ley 344 de 1996, se lee en el acta No. 7 del
12 de junio de 1997 (folio 902 exp), que en reunión efectuada con miembros de
la Comisión de Racionalización del Gasto se analizó la propuesta de suprimir la
oficina del Comisionado de la Policía Nacional, después de considerar que la
situación crítica por la que atravesaba la Policía Nacional había sido
modificada, "por intervención de la propia Policía y no del
Comisionado, con acciones de moralización, transparencia y transformación
cultural".
Las razones que se expusieron para adoptar tal determinación fueron éstas:
"El Comisionado cumple funciones paralelas a las de la Procuraduría
General de la Nación y otros organismos de control pero sin implicaciones
disciplinarias, lo que lo hace inoperante; además la Inspección General de la
Policía instituida mediante la ley 180 de 1995, cuenta con dependencias que
ejercen controles efectivos en las áreas operacional, disciplinaria y
administrativa. A través de la Dirección General de Participación Comunitaria
se han puesto en marcha programas efectivos de acercamiento a la
comunidad y mediante el Plan de Transformación Cultural y Mejoramiento Interno,
la Institución Policial adelanta programas que inciden en las formas de pensar,
sentir y actuar de sus integrantes. Lo anterior respalda la propuesta presentada
por la Policía Nacional. La participación de la sociedad civil en la vigilancia
del ejercicio de las funciones de la Policía Nacional, se ejercerá a través del
Veedor, empleo que para tal efecto se creará mediante las facultades ordinarias
del Gobierno."
De otra parte, en el acta No. 10 del
citado Comité, se lee que en la reunión celebrada con la asistencia de los
Senadores designados por la Comisión Segunda
para asesorar al Gobierno en el uso de las facultades conferidas, se
estudiaron varias propuestas, dentro de ellas la supresión del Comisionado de la Policía. Son estos los apartes que se
refieren a este tema.
"El Congreso, en numerosos
debates sobre este asunto, ha considerado siempre importante mantener la figura
del Comisionado, por constituir un puente entre la ciudadanía y la Policía
Nacional, como Veedor público al interior de esa institución.
Consideraron que no es suficiente que la
Policía cuente con un Inspector General, ni su existencia indica que exista duplicidad
de funciones. La razón de la existencia del Comisionado radica en que se
requiere una instancia que represente a la sociedad civil. Si no ha cumplido de
manera eficiente con sus funciones se debe a otros problemas, entre ellos la
inadecuada selección del
funcionario responsable.
Manifestaron que su supresión no sólo
constituye un grave error histórico, sino que también incide desfavorablemente
sobre el proceso de reorganización de la Policía Nacional que se viene
impulsando en los últimos años y puede tener, inclusive, repercusiones
internacionales muy desfavorables para Colombia en lo que se relaciona con la
evaluación de los derechos humanos en el país."
(folio 929 expediente)
El ejercicio de las facultades
extraordinarias por parte del Presidente de la República está limitada a los
estrictos y precisos términos señalados en la ley de habilitación legislativa,
en este caso al artículo 30 de la ley 344 de 1996 que, como ya se anotó, lo
autorizaban para suprimir dependencias, órganos o entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional que desarrollaran las mismas funciones, o trataran
las mismas materias asignadas a otras entidades o cumplieran en forma
ineficiente sus tareas. De acuerdo con los estudios realizados y las propuestas presentadas se llegó a la
conclusión que la Oficina del Comisionado Nacional de la Policía ejercía
funciones paralelas a las de la Procuraduría General de la Nación y otros
órganos de control que no se señalaron expresamente.
Al efectuar un análisis de las funciones que
compete cumplir al Comisionado de la Policía se observa que a pesar de
desempeñar éste labores de vigilancia y control disciplinario, las cuales
también compete ejercer a la Procuraduría General de la Nación, ello no
significa que exista duplicidad de funciones entre esos dos organismos, pues
como es sabido el control disciplinario es de dos clases, uno de carácter
externo a cargo de la Procuraduría General de la Nación y otro de carácter
interno que corresponde a la misma entidad a la que presta sus servicios el
empleado. Estos controles no son incompatibles ni se excluyen entre sí. Sin
embargo, no puede olvidarse que la competencia de la Procuraduría es prevalente
o preferente, es decir, que priva sobre las demás, lo que le permite desplazar
en cualquier momento al funcionario del orden interno que esté adelantando la
investigación para asumir ella el trámite del proceso disciplinario
respectivo.
Al respecto resulta ilustrativa la
sentencia C-229/95[13]
cuyos apartes pertinentes se transcriben en seguida:
"El control disciplinario tiene dos grandes ámbitos de aplicación.
Por un lado encontramos una potestad sancionadora de la administración de
carácter interno, por medio de la cual el nominador o el superior jerárquico
investiga la conducta administrativa de su subordinado y, en caso de que sea
procedente, adopta y hace efectiva la sanción disciplinaria correspondiente.
Esta potestad interna, que deriva de la organización jerarquizada de la
administración, se traduce, según lo
señalado por esta Corporación en anterior decisión, en 'una sanción correctiva
y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas y se
constituye en un complemento de la potestad de mando, pues contribuye asegurar
el cumplimiento de las decisiones administrativas' (.....)
Al lado de esa potestad disciplinaria
interna de la administración, la Constitución consagra un control disciplinario
externo, conocido tradicionalmente como la potestad de supervigilancia disciplinaria y que
está atribuido a la Procuraduría General de la Nación. En efecto, el articulo
118 de la Carta señala que al Ministerio Público, del cual forma parte la
Procuraduría, corresponde "la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas." Y el artículo 277 ordinal 6º de la Carta
precisa los alcances de esa potestad disciplinaria externa, cuando señala que
es función del Procurador General, por sí o por medio de sus delegados y
agentes, "ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley.
Esta potestad externa del Procurador es
entonces, como lo señala la norma constitucional, prevalente, por lo cual el
Ministerio Público puede desplazar dentro de un proceso disciplinario que se
adelanta contra determinado funcionario al nominador o jefe superior del mismo. "
Así las cosas, aunque algunas de las
labores asignadas al Comisionado de la Policía Nacional se relacionan con la
vigilancia y control disciplinario, que también ejerce la Procuraduría General
de la Nación por mandato constitucional, estas funciones no se excluyen entre
sí y, por tanto, no puede afirmarse que entre esos dos organismos existe
duplicidad de funciones.
Tampoco encuentra la Corte que la oficina
del Comisionado ejerza funciones paralelas a las que compete a otros organismos
de control, como sería la Contraloría General de la República por cuanto a
aquélla no se le han atribuido funciones técnicas relacionadas con la
vigilancia de la gestión fiscal del Estado, que constitucionalmente competen a
esta última.
Que en la Policía Nacional se hayan
modificado algunos comportamientos de su personal y exista una oficina de
participación comunitaria, no es razón suficiente para tomar la determinación
de suprimir el Comisionado Nacional, porque de acuerdo con las facultades, se
insiste, sólo podían suprimirse las dependencias que cumplieran las mismas
funciones, trataran las mismas materias o cumplieran ineficientemente sus
labores.
En cuanto a la ineficiencia de las
funciones por parte del Comisionado es un asunto que no aparece dentro de los
antecedentes, lo que significa que este motivo no fue factor determinante para
la supresión contemplada en el decreto demandado, pues si así fuese es deber
del Gobierno justificar tal circunstancia, dejando constancia expresa de los
estudios o conceptos en los que se demuestre ese hecho y, en este caso, no existen. Además, considera la Corte que asuntos de
esa índole deben aparecer consignados en la motivación de los decretos
respectivos, de manera que se puedan conocer las razones que tuvo el Gobierno
para tomar la decisión respectiva.
En este orden de ideas, la Corte
considera que le asiste razón al demandante en este punto y,
en consecuencia, procederá a declarar inexequible el decreto acusado por
exceder el límite material señalado en la ley de facultades (art. 30 ley
344/96), pues las funciones que en materia disciplinaria cumple la oficina del
Comisionado Nacional de Policía pueden coexistir con las asignadas a la
Procuraduría General de la Nación y, por tanto, no es posible sostener que
entre esas dos entidades existe duplicidad de funciones.
Además, es evidente que la Oficina del
Comisionado Nacional no sólo cumple funciones de carácter disciplinario sino
también labores preventivas al sugerir políticas y programas destinados al
manejo transparente, eficiente y oportuno de las tareas que corresponde cumplir
a la Policía y a cada uno de sus miembros, sirve de órgano de comunicación
entre la sociedad civil y la institución, colabora eficazmente con la
ciudadanía en el trámite de las quejas y reclamos propugnando la solución
oportuna, propone políticas destinadas a fortalecer la policía, prevenir la
comisión de faltas, modificar el comportamiento de sus miembros en las
relaciones con la ciudadanía, etc.
Dado que el decreto acusado será declarado
inexequible por infringir el artículo 150-10 de la Constitución, la Corte no se
pronunciará sobre los demás cargos formulados contra él, pues de todas maneras
dicha normatividad será retirada del ordenamiento positivo.
En razón de lo anotado, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Declarar EXEQUIBLE la ley
344 de 1996 y el artículo 30 de la misma, únicamente en relación con los cargos
analizados en esta sentencia.
Segundo: Estarse a lo resuelto en la
sentencia C-428/97 sobre la precisión de las facultades extraordinarias.
TERCERO: Declarar INEXEQUIBLE el decreto 1670 del 27 de
junio de 1997, "Por el cual se suprime la Oficina del Comisionado Nacional
de la Policía Nacional del Ministerio de Defensa Nacional". La presente decisión rige a partir del día
siguiente al de la notificación.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado doctor Fabio Morón Díaz,
no asistió a la sesión de Sala Plena el día 15 de abril de 1998, por
encontrarse de permiso debidamente autorizado.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
|
Contratos - Control Externo -
Compras y Servicios -
Convenios - Funciones Politicas y Valores -
Indices de gestión -
Metas - Normas -Organigrama -
Presupuesto -
Procedimientos -
Proyectos - Trámites |
|||||
|
|
Responsable
Contexto |
Dr. Alberto
Pereira (Planeación) |
Actualización: |
Junio 26 de 2001 |
|
|
|
Responsable
Técnico |
Ing. Daniel E.
Acosta Acuña (Informática) |
|
|
|
[1] Sent. C-119/96 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[2] Gaceta del Congreso No. 381 Sep. 13/96 pág. 10
[3] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[4] Sent. C-89A/94 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[5] M.P. Fabio Morón Díaz
[6] Gaceta del Congreso No. 601 de diciembre 16/96
[7] Gaceta del Congreso No. 615 de diciembre 20/96
[8] Gaceta del Congreso No. 616 de diciembre 20/96
[9] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[10] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[11] Sent. C-510/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[12] ibidem
[13] M.P. Alejandro Martínez Caballero